Verteidigungsausgaben Zwei-Prozent-Ziel - wer hat's erfunden?
US-Präsident Trump macht Druck auf die NATO-Partner, zwei Prozent des Bruttoinlandsprodukts für Verteidigung auszugeben. Bei den Sondierungen in Berlin ist das ein Streitthema. Doch wie und wann ist die Vorgabe entstanden und wie verbindlich ist sie?
"Wir haben in Deutschland andere Sorgen als sinnlose Aufrüstung" - SPD-Vizechef Ralf Stegner ließ keine Zweifel daran, was er von Berichten hielt, die CSU als möglicher Koalitionspartner wolle zwei Prozent des Bruttoinlandsprodukts (BIP) für Verteidigung ausgeben. Die CSU begründet dies mit dem Ziel eines sicheren Deutschlands, "das seiner europäischen und internationalen Verantwortung gerecht wird." Dazu sei eine schlagkräftige Bundeswehr notwendig.
Stegner wiederum bekräftigte vor den Gesprächen mit der Union noch einmal die Haltung der SPD aus dem Wahlkampf. So hatte Parteichef Martin Schulz im August gefordert, die Bundesrepublik dürfe sich nicht einer Aufrüstungsspirale unterwerfen, die US-Präsident Donald Trump propagiere.
Wie entstand das Zwei-Prozent-Ziel?
Aber nicht Trump dachte sich die Zwei-Prozent-Vorgabe aus. Es handelt sich um ein Ziel, das sich die NATO-Staaten gemeinsam setzten - lange vor Trump und in einer Zeit, als der SPD-Politiker Peter Struck Verteidigungsminister war: zum NATO-Gipfel 2002 in Prag.
Damals wurden die baltischen Staaten, Bulgarien, Rumänien und die Slowakei eingeladen, Mitglieder der Allianz zu werden. Eine Bedingung war es, "genügend Ressourcen" in die Verteidigung zu investieren. Der Richtwert für jeden Aspiranten lautete zwei Prozent seines BIP. Der Gerechtigkeit halber sollten aber auch jene Staaten, die der NATO bereits angehörten, dieses Ziel anstreben.
Festgeschrieben wurde das Zwei-Prozent-Ziel noch einmal 2014 beim NATO-Gipfel in Wales. Das war nach der Annexion der Krim und dem Kriegsausbruch in der Ukraine. Als Bundesaußenminister anwesend war auch SPD-Politiker Frank-Walter Steinmeier.
2014 - beim NATO-Gipfel in Wales - war Steinmeier noch Bundesaußenminister.
"Eine hochpolitische Zahl"
Konkret wurde in Wales beschlossen, dass die NATO-Staaten "darauf abzielen, sich innerhalb von zehn Jahren auf den Richtwert von zwei Prozent zuzubewegen" und mindestens 20 Prozent davon in "neues Großgerät einschließlich damit zusammenhängender Forschung und Entwicklung" zu investieren.
Für Deutschland bedeutet dies, bis 2024 die Verteidigungsausgaben von derzeit etwa 1,2 Prozent des BIP fast zu verdoppeln. Dann käme - abhängig von der wirtschaftlichen Entwicklung - ein Betrag von etwa 60 Milliarden Euro zustande. Der Präsident der Bundesakademie für Sicherheitspolitik, Karl-Heinz Kamp, nannte die zwei Prozent angesichts dieser Dimension eine "hochpolitische Zahl".
Zwei Prozent des BIP sollen für Verteidigung ausgegeben werden, 20 Prozent davon wiederum für Investitionen - etwa in Panzer.
Rechtlich nicht verbindlich
Die Orientierung am BIP dient der Vergleichbarkeit auf internationaler Ebene. Auch im Rahmen der Vereinten Nationen werden solche Ziele mit Orientierung am BIP vorgegeben. Zum Beispiel sollen die wohlhabenden Staaten 0,7 Prozent ihres BIP für Entwicklungshilfe ausgeben - ein Ziel übrigens, das die Bundesrepublik im nächsten Jahr erfüllen soll und als Beitrag zur internationalen Krisenprävention verstanden werden kann.
Doch Länder mit einer geringeren Wirtschaftskraft können zwei Prozent mit weniger hohen Ausgaben erreichen als große Volkswirtschaften. Experten und Politiker verweisen denn auch darauf, dass es sich nur um einen Richtwert handelt und zudem die Vorgabe rechtlich nicht verbindlich sei. Zu den NATO-Staaten, die die Vorgabe derzeit erfüllen, zählen neben den USA, Großbritannien, Polen, Griechenland und Estland sowie 2018 erstmals Litauen, Lettland und Rumänien.
1,5 Prozent das "realistischere Ziel"
Der Chef des Bundeswehrverbandes, André Wüstner, hält zwar ein Bekenntnis zum Zwei-Prozent-Ziel im neuen Koalitionsvertrag für ein wichtiges Signal an die internationalen Bündnispartner. In einem Interview mit der Presseagentur dpa im November verwies er zudem darauf, dass die Bundeswehr "nur bedingt einsatzbereit und gemessen am gewachsenen Auftrag im schlechtesten Zustand seit 1990" sei. Die Ausrüstung der Truppe sei teils marode. Dazu passen Berichte, wonach zum Beispiel alle sechs U-Boote der Deutschen Marine havariert sind. Doch als realistischeres Ziel nannte Wüstner mindestens 1,5 Prozent des BIP.
Plakativ, aber nicht sehr praktikabel
Die bisherige Große Koalition hatte bereits den Verteidigungshaushalt für 2017 erhöht und als Ziel ausgegeben, bis 2020 insgesamt 10,2 Milliarden Euro zusätzlich dafür bereit zu stellen. Damit erfüllte sie zumindest schon einmal die in der Gipfelerklärung von Wales festgehaltene Zielstellung, "die Verteidigungsausgaben nicht weiter zu kürzen".
Es zeigt sich, dass das Zwei-Prozent-Ziel zwar eine sehr plakative, aber auch verkürzte und nicht sehr praktikable Vorgabe ist. Denn nur allein durch die Erhöhung der Ausgaben ist eine Verbesserung der Verteidigungsfähigkeit nicht sichergestellt. So heißt es bereits in den Beschlüssen des NATO-Gipfels von Wales, dass es nicht nur um die Höhe der Ausgaben, sondern auch ihren effizienten Einsatz geht. Dies kann bedeuten, durch Kooperation und Koordination in Europa nicht nur Lasten gleichmäßiger zu verteilen, sondern letztlich sogar Kosten zu sparen, wie Außenminister Sigmar Gabriel feststellte.
Es mangelt an einer breiten Debatte
Wenn der SPD-Abgeordnete Nils Annen darauf verweist, dass der Bundestag das Zwei-Prozent-Ziel nie beschlossen habe, so verdeutlicht er zudem, dass es an einer breiten öffentlichen Debatte über die Prioritäten deutscher Außen- und Sicherheitspolitik mangelt.
Unionsabgeordnete, darunter der CDU-Sicherheitspolitiker Roderich Kiesewetter, fordern, die Rolle der Parlamentarier beim Thema Außen- und Sicherheitspolitik zu stärken. Ihnen geht es unter anderem darum, Entscheidungen mehr Legitimität zu verleihen und eine breitere öffentliche Debatte zu ermöglichen - zum Beispiel zur Frage der Verteidigungsausgaben, dies aber nicht nur anhand einer einzelnen Zahl.
Im Bundeshaushalt machen die Verteidigungsausgaben derzeit den zweitgrößten Posten aus. Sie liegen bei etwa zehn Prozent der Gesamtausgaben. Zu diesem Betrag zählen auch die Zahlungen an ausgeschiedene zivile und militärische Mitarbeiter, die damit nicht zu den friedenserhaltenden oder -sichernden Maßnahmen zu rechnen sind.
Daneben wird unterschieden nach Betriebsausgaben, Betreiberlösungen und verteidigungsintensive Ausgaben. Den größten Anteil an den Betriebsausgaben haben die Lohn- und Gehaltszahlungen an ziviles und militärisches Personal. Dazu kommen Ausgaben für die Wartung von Material und Ausrüstung sowie Miet- und Pachtzahlungen für Liegenschaften.
Unter Betreiberlösungen fallen Ausgaben im Rahmen der Privatisierung von Teilbereichen wie dem Fuhrparkmanagement, das der Bundeswehr zur Verfügung gestellt wird. Verteidigungsintensive Ausgaben stehen für Rüstungsprojekte wie den Eurofighter oder neue Fregatten.
Seit Aufstellung der Bundeswehr im Jahr 1955 verringerten sich in der Tendenz die verteidigungsintensiven Ausgaben, während der Anteil der Betriebsausgaben und dabei insbesondere die Personalkosten zunahmen.