EU-Sanktionen gegen Russland Kein "Alles oder nichts" mehr?
Der Minsker Friedensprozess steckt in der Sackgasse, in Brüssel steht die Verlängerung der Sanktionen gegen Russland an. Der deutsche Außenminister sucht einen Ausweg. Doch die Zeit wird knapp.
Von Arnd Henze, ARD-Hauptstadtstudio
Auf dem Papier scheint die Sache klar: Solange die Friedensvereinbarung von Minsk nicht in vollem Umfang umgesetzt ist, sollen die Sanktionen gegen Russland weiter laufen. So ist es Beschlusslage in der EU. Und so melden einige Zeitungen an diesem Wochenende, EU-Ratspräsident Donald Tusk habe bereits die Zustimmung der 28 Mitgliedsstaaten für die zum 1. August anstehende Verlängerung gesichert. Der förmliche Beschluss solle noch im Juni auf Botschafterebene getroffen werden.
In Auswärtigen Amt wird die Meldung aus Brüssel allerdings entschieden dementiert. Denn die Bundesregierung verfolgt einen ganz anderen Plan, um aus der Sackgasse bei den Friedensbemühungen für die Ostukraine heraus zu kommen. Außenminister Frank-Walter Steinmeier zweifelt schon seit längerem an Sinn und Nutzen der Sanktionen.
Es ist eine Skepsis, für die er von Griechenland bis Portugal wachsende Unterstützung findet. Doch auf der anderen Seite stehen Länder wie Polen und Großbritannien, die eher auf eine Verschärfung der Strafmaßnahmen gegen Russland setzen. Mit der Zukunft der Sanktionen geht es also auch um eine immer fragilere Einigkeit unter den europäischen Partnern.
Abrücken von der vollständigen Umsetzung
Den Ausweg sieht man im Auswärtigen Amt in einer Abkehr vom Prinzip "Alles oder Nichts". Denn eine vollständige Umsetzung der Friedensvereinbarung von Minsk erscheint auf absehbare Zeit illusorisch. Stattdessen konzentrieren sich Steinmeiers Vermittlungsbemühungen schon seit längerem auf das Erreichen von zwei wichtigen Etappenzielen: eine deutliche Verbesserung der Sicherheitslage in der Ostukraine sowie die Einigung über ein Gesetz für Lokalwahlen in den Gebieten der Separatisten. Als Anreiz für die russische Seite könnte bei sichtbaren Fortschritten in diesen beiden Bereichen ein Teil der Sanktionen aufgehoben oder zumindest gelockert werden.
Doch noch steht Steinmeier mit leeren Händen da. Das letzte Treffen mit den Außenministern Russlands und der Ukraine im Mai brachte nicht den erhofften Durchbruch. Sichtlich frustriert sprach der deutsche Außenminister anschließend von "nur millimeterweisen" Fortschritten.
Doch schon im Moment öffentlich gezeigter Frustration wurde hinter den Kulissen die Botschaft vermittelt, man werde nicht locker lassen. Zuletzt wurde das Tempo der Pendeldiplomatie noch einmal verdoppelt.
Keine Fortschritte in der Ukraine
Anfang vergangener Woche nutzte Steinmeier dann eine Grundsatzrede zum deutsch-russischen Verhältnis, um erstmals auch öffentlich das Ende des "Alles oder Nichts" bei den Sanktionen zu fordern. Die neue Formel heißt nun "schrittweiser Abbau bei sichtbaren Fortschritten".
Im Kanzleramt war man über den öffentlichen Vorstoß des Außenministers zunächst irritiert und verwies darauf, dass es genau diese Fortschritte ja bisher nicht gebe. In der Sache aber ziehen Merkel und Steinmeier inzwischen an einem Strang. Gemeinsam waren die Topdiplomaten aus Kanzleramt und Auswärtigen Amt kürzlich in Moskau. Am Freitag sprachen Merkel und Steinmeier auf einer Konferenz fast wortgleich über eine "intensive Phase" in den Bemühungen um einen Durchbruch bei der Umsetzung von Minsk.
Entmilitarisierte Zonen schaffen
Denn den Vermittlern rennt die Zeit weg. Allerdings biete der Zeitdruck auch eine Chance, sagt ein Diplomat, der mit den Bemühungen vertraut ist. Dabei konzentrieren sich die Verhandlungen weiter auf die Sicherheitslage und auf das Wahlgesetz.
Schon beim Treffen der Außenminister vor einigen Wochen war vereinbart worden, entlang der Kontaktlinie zwischen Separatisten und ukrainischen Militärs entmilitarisierte Zonen zu schaffen. Nun wird um die praktische Umsetzung gerungen. Geplant sind Sammelstätten, in denen die Waffen beider Seiten deponiert und versiegelt werden sollen.
Flüchtlinge sollen wählen können
Weitaus schwieriger sind die Details eines Wahlgesetzes. Ein erster Entwurf wurde kürzlich unter Mitwirkung internationaler Experten überarbeitet. Vor allem zwei Punkte sind aber immer noch strittig: Zum einen geht es um das Wahlsystem. Die ukrainische Seite möchte vor allem Parteien den Vorrang geben, die Separatisten setzen auf ein Personenwahlrecht. Der Kompromiss muss also eine Balance zwischen Mehrheits- und Verhältniswahlrecht finden.
Darüber hinaus geht es um die Frage, wie den vielen Geflohenen aus Donezk und Luhansk eine Gelegenheit zur Wahl gegeben werden kann. Das betrifft vor allem Menschen, die vor den Separatisten in andere Gebiete der Ukraine geflohen sind, aber auf der anderen Seite auch eine erhebliche Zahl von Bürgern, die vor der ukrainischen Armee in Russland Schutz gesucht haben. Eine Lösung könnten ausgelagerte Wahllokale sein, die von der internationalen Gemeinschaft organisiert oder zumindest kontrolliert würden.
Reisebeschränkungen aufheben
So kompliziert viele dieser Details sind - in Berliner Diplomatenkreisen ist man zuversichtlich, dass eine Einigung in den verbleibenden Wochen bis Ende Juli möglich ist. Ein Durchbruch könnte am Ende mit einem Treffen der Außenminister oder sogar mit Merkel, Hollande, Putin und Poroschenko besiegelt werden. Das wäre dann das sichtbare Signal für ein erstes "Abschmelzen" der EU-Sanktionen.
Dabei ginge es vermutlich zuerst um die Aufhebung von Reisebeschränkungen und die Wiederaufnahme von Gesprächskontakten. An die großen Wirtschaftssanktionen würde man wohl erst gehen, wenn es zu weiteren Fortschritten käme.
Widerstand käme dabei vor allem aus Warschau und London. Auch der aus Polen stammende Ratspräsident Tusk gilt als Vertreter einer harten Linie gegenüber Russland.
Friedensprozess steht in Frage
So schließt sich der Kreis: Meldungen über eine unmittelbar bevorstehende Verlängerung der Sanktionen könnten ein gezieltes Störfeuer gegen die Berliner Bemühungen um einen Einstieg in den Ausstieg aus den Strafaktionen sein. In jedem Fall erhöhen sie aber den Druck, damit sehr schnell die notwendigen "deutlichen Fortschritte bei der Umsetzung von Minsk" gelingen.
Für sich persönlich hätte der Außenminister dabei wenig zu gewinnen. Käme es zu einem Durchbruch, würde ihn wohl die Kanzlerin als Erfolg verbuchen. Ein Scheitern würde sich dagegen einreihen in die Kette von Rückschlägen in Steinmeiers Vermittlungsbemühungen.
Für den Außenminister ist das aber längst nicht mehr entscheidend. Für ihn zählt die Sorge, dass der gesamte Minsker Friedensprozess seine Glaubwürdigkeit verliert, wenn es nicht bald Fortschritte gibt.
Da Strafmaßnahmen ihre Wirkung offensichtlich verfehlt haben, setzt er nun auf die Hoffnung, mit Anreizen einen Weg aus der Sackgasse zu finden. Doch sind die Sanktionen erst einmal verlängert, wäre auch diese Hoffnung auf absehbare Zeit zerstört. Was bliebe, heißt es im Umfeld des Ministers, wäre im besten Fall ein gefährlicher Stillstand, im schlimmeren Fall eine neue Phase der Eskalation.